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承办律师:
王琰
入选理由:
对于2015年5月1日之前形成的《国有土地上房屋征收安置补偿协议》产生纠纷,应通过民事诉讼还是行政诉讼主张权利没有明确的法律规定,司法实践中以民事诉讼或行政诉讼程序受理的案件均不在少数。但无论选择民事诉讼,还是行政诉讼,当事人对同一纠纷只能选择一次救济。
本案纠纷自2018年直至2024年,历时六年、历经三级人民法院多个诉讼程序,终尘埃落定。本案系因2013年签订的《国有土地上房屋征收安置补偿协议》而产生的纠纷,被征收人先后多次既通过行政诉讼又通过民事诉讼主张权利。在人民法院已经在行政诉讼程序作出一系列生效裁判文书的前提下,被征收人再次提起民事诉讼,最终法院在民事诉讼程序中裁定认为本案应通过行政诉讼程序主张权利。故被征收人又一次提起行政诉讼主张权利,基于此前因同一争议内容已经生效了一系列行政案件裁判文书,本案裁判内容应与原生效裁判内容保持一致,但一审法院作出的判决结果却与原裁判结果截然相反,在案涉行政协议合法有效且行政机关能够履行的情况下判决行政机关向被征收人支付四百余万元的巨额货币补偿及赔偿,拿到意料之外的判决书后立即提起了上诉,经过二审最终纠正了一审的判决结果,维护了行政机关的合法权益不受侵害。
一、基本案情
2013年5月,某区人民政府公开发布《关于<某区XXX街道部分国有土地上房屋征收决定>的通告》决定征收某片区国有土地上房屋。后被征收人张某等人与原征收实施单位签订了《某区国有土地上房屋征收补偿安置协议书(产权调换)》,协议约定了被征收人被征收房屋产权调换方式的补偿总价、产权调换回迁商铺的位置、价格、应缴差额及临时安置期限等,但其中回迁商铺的位置约定不够明确,是以“由西向东第某号商铺”的方式约定。同时在协议中约定“各种回迁房屋户型面积仅为参考,最终建筑面积以房屋竣工后测绘机构测绘并经房屋产权登记管理部门核定面积为准。”在该协议第六条第12项手工填写“置换的二层楼为框架结构,办理房产证时办理或换发土地证”。
2017年10月,原征收实施单位发布《关于XXX项目商铺回迁安置有关事宜的通知》,通知载明“XXX开发项目现已建成具备交付使用条件。由于多方面原因,规划设计做了部分调整,造成原房屋征收协议签约的商铺位置、面积等相应变化,涉及23户商铺需要重新二次选房安置,现将二次选房安置办法通知如下:......”被征收人张某未按通知要求进行重新选房。
2017年10月,XXX项目的开发企业在当地报纸上发布《商铺回迁公告》通知全部被征收人办理房屋交付手续。但被征收人张某认为其回迁房屋规划、结构、位置、面积均进行了变更,其回迁房屋实际不存在,故拒绝办理房屋交接手续。
2018年,被征收人张某提起行政诉讼,将征收实施单位起诉至某区人民法院,以征收实施单位违法单方变更征收协议为由要求征收实施单位按照签订的协议履行约定的回迁商铺交付义务。2018年12月,某区人民法院作出一审行政判决书,以“原告诉请被告征收实施单位单方变更《国有土地上房屋征收安置补偿协议书》违法无充分证据证实,本院不予支持。原告诉请被告征收实施单位及第三人开发企业交付约定安置房,因第三人已将回迁房屋建设完成,被告也已通知原告办理回迁房屋交接手续,但原告至今未办理房屋交接手续,故对原告诉请不予支持”为由判决驳回被征收人的诉讼请求。
被征收人不服一审行政判决,上诉至市中级人民法院,市中级人民法院于2019年5月作出二审行政判决书,判决驳回上诉,维持原判。
被征收人不服二审行政判决书,向高级人民法院申请再审,高级人民法院于2019年7月以“申请人与被申请人于2013年签订的《国有土地上房屋征收安置补偿协议》,约定以产权调换为补偿方式,且在申请人、被申请人签订《国有土地上房屋征收安置补偿协议》时,约定了房屋回迁结构、位置、面积,但同时也明确约回迁房屋的户型面积仅为参考,最终以房屋竣工后测绘机测绘并经房屋产权登记管理部门核定面积为准,房屋建成后被申请人亦通知申请人办理回迁房交接手续。再审申请人主张被申请人单方变更协议没有事实依据,不予支持”为由作出驳回再审申请的行政裁定书。
后被征收人张某向市人民检察院申请监督,市人民检察院作出了不支持监督申请决定书。
二、律师代理思路和代理过程
2019年5月被征收人张某又通过民事诉讼将征收实施单位诉至某区人民法院,以“征收实施单位和第三人开发企业交付不了协议约定的商铺,履行不了双方签订的《征收补偿安置协议》,应当采取金钱补救措施并赔偿损失为由主张以货币形式支付《征收补偿安置协议》中约定的数百万元征收补偿价值并赔偿巨额的利息、停业等损失”。该诉讼历时三年,经过了一审、二审、经指令的一审审理、二审、发回重审、发回重审后二审的多个审理程序方有定论。
因此前的一系列行政诉讼裁判文书已经生效,故第一次一审法院认为“本案属于重复诉讼”,裁定驳回原告起诉;二审法院经审理后认为“本案一方面不属于重复诉讼,另一方面本案不属于行政诉讼”,故裁定撤销一审裁定,指令一审法院审理。此次一审法院经审理后认为“原告的诉讼请求无充分证据予以证实”,故判决驳回原告全部诉讼请求;原告不服一审判决再次上诉,二审法院审理后认为“一审认定事实不清”,裁定发回重审。一审法院经重审后认为“原告再次提起的民事诉讼是对已生效行政判决书认定事实及处理结果的否认,属于重复诉讼”,故裁定驳回原告起诉;原告又一次上诉,有趣的是因被上诉人、第三人的数次庭审答辩意见中均有一项意见为“本案不属于民事纠纷,不应按照民事程序审理”,没想到上诉人(原告)在这一次二审庭审中首次直接回应称:“原告也认为本案确实不属于民事纠纷,应属于行政诉讼受案范围”,听闻此言,不仅被上诉人、第三人愣住了,法官也愣了一下后问上诉人:“不是你们自己起诉的民事案件吗?既然认为不是民事诉讼为什么要起诉民事案件?”上诉人表示“虽然起诉的是民事案件,但是希望法院通过裁判直接指令一审法院按照行政案件进行审理”,法官明确告知不可能,后二审法院审理后认为“案涉《征收补偿协议》属于行政协议,2018年已经以行政案件受理并判决,本案不属于民事案件的受理范围,应由行政诉讼受理,同时上诉人请求二审法院在民事案件中指令一审法院以行政案件审理本案行政协议或提审本案无法律依据”,故最终裁定驳回上诉维持原裁定。
本所律师系在民事诉讼中指令一审法院审理后的二审程序中开始为征收实施单位代理案件,接到案件后,本所代理律师即调阅相关案卷、了解有关事实,在民事诉讼各审级代理的过程中将程序上主要代理意见确定为以下几方面:1、原告在本案中提起的民事诉讼实质上是对已生效的行政判决书认定事实及处理结果的否定,属于重复诉讼,应当依法驳回上诉人的起诉。2、若法院认为原告于本案中所提起的诉讼请求与原已判决生效的行政案件不构成重复起诉,本案亦应属行政纠纷,不应当按照民事纠纷审理,应当在本案中依法驳回原告的起诉。
基于法院最终对民事案件的裁定,2022年被征收人张某再次提起行政诉讼,将征收实施单位作为被告、某区人民政府和开发企业作为第三人起诉至某区人民法院,诉讼请求为“被告征收实施单位和第三人某区人民政府、开发企业因单方变更‘征收安置协议’,致使给原告交付不了约定的由西向东第X号商铺,应返还被征收商铺的补偿款金额给予补救,同时诉请赔偿单方变更征收安置协议、逾期交付安置商铺的各项损失合计近五百万元”。
意料之外的是,某区人民法院经过审理后,第一方面以“被征收人的诉讼请求表述不同”为由认为本案不构成重复起诉。第二方面以“被征收人自2018年起提起诉讼一直在主张权利”为由认为未超过法定起诉期限。第三方面又以“《征收补偿安置协议》有效,双方应依约履行,被征收人作为房屋征收补偿的行政相对人签订协议并交付拆迁房屋系基于对房屋拆迁管理部门的信任,其有理由相信选择回迁安置商铺是明确具体的。但2017年10月8日,征收实施单位发布《关于XXX项目商铺回迁安置有关事宜的通知》,通知载明‘XXX房地产开发项目现已建成具备交付使用条件。由于多方面原因,规划设计做了部分调整,造成原房屋征收协议签约的商铺位置、面积等相应变化,涉及23户商铺需要重新二次选房安置,现将二次选房安置办法通知如下:......’,证明交付的商铺因多方面原因存在与原协议约定的回迁商铺产生变化的情形,该变化情形非原告原因产生,因此原告因未按被告通知重新选房并接受房屋的行为不应由原告承担不利后果;被告该通知实质是对《国有土地上房屋征收安置补偿协议书》的变更通知,但未赋予被征收人未同意重新选房时是否对等享有选择不回迁而要求货币补偿的权利,形成权利义务的不对等;按合同约定临时安置期限自2013年8月共30个月,但被告未能如约按时交付房屋,按照被告举证,在2017年10月8日发出《关于XXX项目商铺回迁安置有关事宜的通知》,具备交房条件,但距离2016年2月临时安置期限届满日期已逾期近20个月,未能如约履行协议,虽合同未约定逾期交房原告是否具有解除合同选择货币补偿的权利但在双方未达成一致的情况下,原告请求采取补救措施将产权调换变更为货币补偿,应于允许;基于以上理由,即使被告现交付房屋考虑社会可变因数而认定为符合合同约定,原告亦有权请求采取补救措施将产权调换变更为货币补偿,被告也应承担未按协议履行责任,被征收商铺的补偿款应予给付;双方对未按协议履行交房违约责任未明确约定,被告应对原告实际经济损失予以赔偿,原告所诉利息损失与停业损失应择一计算经济损失,比照双方合意合同约定停业损失计算经济损失较为合理。原告请求被告和第三人承担逾期交付安置商铺的违约责任,应予以支持,赔偿停业损失应为自2016年2月28日计算到实际付清返还补偿款止。”为由,在2023年4月作出一审行政判决书,判决征收实施单位按照与被征收人张某签订的《征收补偿安置协议》中约定的补偿款项总额支付补偿金并按照停产停业损失补偿标准赔偿损失至补偿款项支付完毕之日。一审判决应向被征收人张某支付征收补偿款及损失超过四百万元。
收到该一审裁判文书后,本所代理律师立即详细研究了一审判决内容,并整理如下几方面上诉的代理思路:
1、一审判决仅依据被征收人表面上诉讼请求的表述不同,即认定本案不构成重复诉讼的判决错误。判决一旦确定后,无论是否违法,当事人及法院均受其拘束,不得就该判决之内容再为争执。当诉讼请求实质上是对已生效的裁判文书所认定事实及处理结果的否定,后诉即应为前诉之既判力所及。如上所述,一系列行政裁判已经认定征收实施单位不存在单方变更协议的事实,即征收实施单位完全能按照协议履行己方义务,且征收实施单位已经通知被征收人领取回迁房屋,反而是被征收人自己不去办理领房。被征收人在本案中提起的诉讼请求完全是建立在其认为“征收实施单位单方变更协议”的基础上的,被征收人在本案中提出的诉讼请求实质上是对已生效的行政裁判文书所认定事实及处理结果的否定,当然构成重复诉讼。
2、一审判决认定被征收人提起本案诉讼未超过法定期限的判决错误。行政诉讼起诉期限不同于民事诉讼的诉讼时效,起诉期限不中止、不中断,从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。被征收人张某至迟在2017年10月交房公告发布之日即已经完全知悉拟向其交付的涉案回迁商铺的全部客观情况,据被征收人提起本案诉讼已逾4年,而且并不存在不可抗力或不可归责于被征收人的原因导致其2022年才提起本案行政诉讼,所以显然,被征收人提起本案诉讼时早已超过法定的起诉期限。
3、一审判决回避了被征收人无权解除《征收补偿安置协议》的关键事实,径行支持被征收人实质上解除《征收补偿安置协议》的诉讼请求。被征收人的诉讼请求实质上是诉请解除涉案《征收补偿安置协议》,被征收人根本不享有约定解除权或法定解除权,即便其享有解除权,该解除权也早已因行使期间经过而消灭。
4、一审判决的说理完全与生效裁判文书所确认的事实与结果相悖,且前后矛盾,判决明显错误。被征收人主张“征收实施单位单方变更征收安置协议”致使无法向其交付约定的回迁商铺与生效裁判文书已经确认的事实相悖且毫无依据,以此为基础提出的诉讼请求当然不能成立。一审判决已确认征收实施单位与被征收人间签订的《国有土地上房屋征收安置补偿协议书》合法有效且双方应依约履行的。却又以“...即使被告现交付房屋考虑社会可变因数而认定为符合合同约定,原告亦有权请求采取补救措施将产权调换变更为货币补偿,被告也应承担未按协议履行责任,被征收商铺的补偿款应予给付...”为由支持被征收人主张非协议约定的履行之方式取得补偿的诉讼请求,同时却以“《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条:被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除行政协议的,人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施...”为法律依据作出判决。一审判决的说理完全与生效裁判文书确认之内容相悖,征收实施单位能够而且完全在按照有效合同之约定履行己方义务是毫无争议的,在此前提下,一审判决却径行支持被征收人违约不按照合同履行己方义务转而主张以货币形式取得补偿的诉讼请求。
5、一审判决直接支持被征收人按照采取产权调换形式签订的《征收补偿安置协议》中核算的拆迁补偿金额及产权调换过渡期内的停产停业损失补偿金额等各项补偿之和取得货币补偿款,判决错误。征收补偿方案规定的十分明确,征收过程中货币补偿和产权调换方式补偿核算方式不一致,且货币补偿并不存在过渡期,更不存在因过渡期而产生的数十万元停产停业损失补偿,一审法院要求征收实施单位以现金方式支付按照产权调换方式核算的补偿款明显错误。
6、2017年10月征收实施单位已经通知被征收人领取房屋,一审判决征收实施单位作为依约履行义务的一方向违约方被征收人赔偿按照敞口计算至货币方式支付完毕补偿款之日止的巨额经济损失显然毫无事实和法律依据。
本所律师根据如上思路代理行政机关上诉至中级人民法院,二审法院经审理后认为“生效的行政判决书认定了原告诉请被告征收实施单位单方变更《国有土地上房屋征收安置补偿协议书》违法无充分证据证实,本院不予支持。原告诉请被告及第三人开发企业交付约定安置房,因第三人已将回迁房屋建设完成,被告也已通知原告办理回迁房屋交接手续,但原告至今未办理房屋交接手续,故对原告诉请本院不予支持。因此,原告在本案中诉请因单方变更“征收安置协议”,致使交付不了约定商铺的理由不能成立。原告主张按照房屋置换补偿的标准直接进行货币补偿,双方约定的是房屋置换,并不是货币补偿,而且房屋置换和货币补偿是两个不同的补偿标准,原告主张超出双方在补偿协议中约定的内容,缺乏事实及法律依据,请求以货币方式取得补偿款及利息并承担惩罚性赔偿同样不能得到支持。”最终判决撤销一审判决,驳回原告的诉讼请求。
本案二审判决生效后,原告又向高级人民法院申请了再审,再审法院认为其申请再审的理由不能成立已经裁定驳回再审申请。原告在其后申请的检察监督亦被驳回。至此,经过六年诉讼的争议在2024年终于取得最终结果。
三、案件处理结果和意义
经修改后2015年5月1日施行的《中华人民共和国行政诉讼法》(下称“行政诉讼法”)明确将公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议而提起的诉讼纳入行政诉讼受案范围,《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条第二款规定:“2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的,适用当时的法律、行政法规及司法解释。”从该条款规定看,并不能推导出2015年5月1日之前订立的行政协议一概不属于行政诉讼受案范围的结论。故对于在2015年5月1日之前形成的行政机关与公民、法人或者其他组织之间的协议纠纷,属于民事诉讼受案范围还是行政诉讼受案范围,目前在司法实践中尚无统一标准,甚至最高人民法院亦存有不同观点的裁判案例。
现部分人民法院对于2015年5月1日之前形成的行政机关与公民、法人或者其他组织之间的行政协议纠纷,当事人无论提起的是民事诉讼还是行政诉讼都会被受理并审理,但可以明确的是无论选择民事诉讼,还是行政诉讼,当事人对同一纠纷只能选择一次救济。本案基于2018年已经诉讼、裁判生效的一系列行政案件,继续将案件纠纷作为行政案件受理、审理显然更为恰当。
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